中国历代官制浅谈

响良牙

中国的官制,从秦始皇时候起,才有了比较严密的制度,秦统一以前的两三千年,就不然了。所以我想先将远古到战国末年的官制发展情况,略予介绍,然后再将秦汉直到清末的官制分为三个题目来谈。这三个题目是:一、中枢机构;二、中央各部门;三、地方机构。

　　一、先秦官制的发展
　　“官”是管理事务的人。在原始共产社会时期,已经有官,并且还有分工。及至进入奴隶社会,国家出现,这时的官,性质与原来不大相同,他不仅是管理事务人员,而且还是统治阶级压迫被统治阶级的爪牙了。因此,官在人民心目中变成了可怕、可厌、可恨的家伙。
　　中国述说官制追溯最远的,似乎要属郯子。他是郯国(现在的山东郯城一带)的国君,于鲁昭公十七年(公元前526年)访问鲁国,叔孙昭子问到传说中少昊氏以鸟名官的事,郯子回答道:“吾祖也,我知之。昔者黄帝氏以云纪,故为云师而云名;炎帝氏以火纪,故为火师而火名;共工氏以水纪,故为水师而水名;大皡氏以龙纪,故为龙师而龙名。我高祖少皡挚之立也,凤鸟适至,故纪于鸟,为鸟师而鸟名。”接着他列举各种“鸟”的职务。这段话自然是属于传说,其中可能夹杂着“图腾”的成分,但也可以反映原始社会已经有了官的分工。

　　讲黄帝以后的“唐虞盛世”,一般都以《尚书。尧典》作依据,它曾提到司徒、司空等等的官职。但这篇文章是后人所写的,不能说是实际情况。夏代官制,不大清楚。商代官制,因为甲骨文的发现,再参稽诗书的记载,大致可知道一些。

　　就中国历史的发展阶段来说,商代之为奴隶社会,似乎没有什么疑问。它的官制,可以分为技术和事物两类。前者如史、卜之属,是有文化的;后者如臣、仆、宰之属,是由奴隶选拔出来的。而其时奴隶首领,每能掌握大权,如伊尹本来是“媵臣”,可是他敢于而且能够一度废掉汤孙太甲。这种情形,在中国史上并不是绝无仅有的。

　　周代官制,从前多从《周礼》(又称《周官》或《周官礼》)的说法,认为它是“周公致太平之书”。其实它基本上是战国时期的作品,其中若干官名虽是早已有之,但在西周,并没有那种系统严密的组织。所以要明了西周官制,我们只能依据诗、书和金文中一些零星材料。大体说来,西周除沿袭商代的若干官号,如师、保、傅、史、卜、宰、仆等等之外,在后世所常见的如司徒、司马、司空、司寇、宗伯等等,在那时都已有了。

　　春秋时期,周王室的官制大致没有什么变动。至于诸侯列国,由于互相并吞,有的国灭亡了,有的国扩大了,而扩大的国,土地、人民既然增加,旧的官制不能适合需要,自应有所添改。但就典籍记载来看,当时添改的不过是中下级官吏,至于掌握大权的高官,并没有什么改变,而且还分为两大系统,一是齐鲁等国,一是宋楚等国。前者是周的封国。它们和周王室一样,辅国君发号施令的人都是“卿”,并没有特别专名,如司马、司寇之类。至于宋为商后,楚的存在当周兴之前,它们并不采用周制,如宋的太宰、大司马,楚的令尹、大司马,都是对掌文武二柄的。不过卿也好,太宰、令尹、大司马也好,都有一个共同点,就是都用出身于公族的。这种现象,可说是原始社会的氏族成员共同参与政治的遗留。

　　战国时期,只剩了七个大国和一个微不足道的卫。各国的地盘更大了,不但中央机构有变更的必要,就是地方也急需加以增改。就中央机构来说,在秦开始确立了丞相(尊重一些的称相国)制度,同时“国尉”“将军”等称号也出现了。本来“相”这一辞,在春秋时已屡见不鲜,如管仲相齐桓公之类,而齐后来又有“左相”“右相”。但管仲之“相”是动词,意为辅佐,并不是称号;而左、右相则可以认为是一种称号了,但它并不能明确表示出君王的威权,至于“丞相”的意义就不同了。因为“丞”与“承”通,“丞相”就是承君王之旨,辅理国政的意思。这样,虽说“丞相礼绝百僚”,但他是承君王的意旨来处理事务的。一般以为到秦始皇才进一步抬高了君王威权,这种看法自然不错,可是在秦始皇之前,他的祖宗已经开始朝着抓权的方向走了。再就地方机构来说,秦、魏等国已确立了郡县制度。本来春秋时期,地方单位已有邑、县之称,邑县长官在鲁称宰,在晋称大夫,在楚称公。战国初期,由于领域扩大,于是在内地称县,县有令,以民政为主;边地称郡,郡有守,以军事为主;守和令在当时并不见得有上下之分。迨中期以后,有些郡,人口加多,生产随之增长,因而民政也重要起来,这才将郡内划分为县,至此郡辖县的制度才确定下来。到战国末期,内而中央,外而地方,秦的官制,大体上已接近统一以后的情形,为秦始皇整齐官制铺平了道路。

　　二、秦至清末官制的发展
　　中枢机构
　　秦灭六国,成为中国历史上第一个统一的大国。领地空前地扩大,一切事务,远非王国制度所能处理,因而在官制上需要加以全盘调整。其中枢,也就是发号施令的总枢纽,是以丞相府、太尉府和御史大夫寺三个机构组成的。丞相掌行政(若有二人时,加“右”、“左”字样,以右为上。二世时又一度有中丞相),太尉掌军政,御史大夫一方面是皇帝的秘书处长,一方面管监察(御史是史的一种,类似机要秘书,地位不高。秦创“御史大夫”一辞,意思是统帅秘书的人)。

　　西汉初年,仿照秦制(汉改以左丞相为首),但文帝以后,太尉并不常置,而自武帝时起,丞相地位虽高,权力则渐缩小,皇帝常常通过内廷保管文书的尚书署亲自裁决庶政,有时更加给宦官以“中书令”的称号,也使他们与闻政务。因此,从昭帝时起,在皇帝年幼不能处理国政时,每用重臣、外戚,加上“大司马大将军”或别的头衔来令尚书事。到成帝时,尚书署的首长尚书令改用士人(以往是宦官),而“署”也渐以“台”来代替,于是尚书台遂发展成为皇帝的机要秘书处,不但丞相的职权被它夺去很多,就是御史大夫的秘书处长职务也不复存在了。此时,一些从儒家经典中钻出来的官僚们,很不以秦制不师古为然,因而提议恢复古制,以大司马、大司徒、大司空三个官号来代替丞相、御史大夫和早已不设置的太尉(这是成帝时候。成帝时一度更改,仍留丞相。)这样一改,大司马和太尉、司徒和丞相职务上还属相通;可是大司空是主水土之官,和御史大夫职务毫不相干,后者的秘书处长职务也由尚书令代替了,还没关系,但它的监察职务怎么安排呢?这只好将其属员“中丞”留下来,专司监察。于是“御史台”一辞出现,而在中国官制发展史上专门的监察机构才算树立起来。

　　东汉初年,根据西汉末年制度,名义上的宰相是“三公”,或称“三司”(因为三个官都带“司”字。在光武帝中期,又去掉“大”字,将大司马改为太尉。又配合“三才”,太尉是“天公”,司空是“地公”,司徒是“人公”。东汉末年黄巾起义,张角兄弟之称“天公将军”等,是有其渊源的)。不过,他们只是办些例行公事,至于发号施令则归于尚书台。其长官称尚书令,副手称尚书仆射(若是二人则分别加“左”“右”字)。东汉末年,曹操为了掌握大权,曾一度恢复丞相、御史大夫,到了魏初,又改从东汉原则。不过这时三公的权更小了,迨晋代的“八公”(太宰、太傅、太保、太尉、司徒、司空、大司马、大将军)名称出现,这些高官几乎皆属空衔。而在魏初,尚书台也变成外围,成了执行的机构,至于发号施令,则归诸中书省。

　　本来在曹操为魏王时,曾在其“国”中设立秘书令,掌出发教令。曹丕称帝后,因汉代的尚书台权势太大,成了实质上的宰相府,于是就把王国制度中的秘书令改为中书监、令。监是第一首长,令是第二首长。公署通称中书省,而尚书台渐渐也多称之为尚书省(三国时,蜀汉的官制并不固定,如诸葛亮为丞相,继他掌权的蒋琬称大司马,后来费祎、姜维都称大将军。吴的官制,有丞相、大司马等等,但与后世官制发展关系不大,不再申述)。

　　晋代一遵魏制,中书监、令地位虽不很高,职务则很亲重,故有人目中书省为“凤凰池”。由于中书省权势日大,皇帝有些不放心,于是遂有南北朝时期侍中参予大政的办法。
　　侍中从秦时就有了,地位很低。西汉中叶以后,皇帝才渐将这个头衔加在所喜欢的官员的本衔之上。至于没有别的官号,只称侍中的,地位也高起来。到东汉中遂设置侍中寺(晋时称为门下省)。南北朝时管的事务扩大,侍中乃成为省的长官,掌“尽规纳献,纠正违阙”。凡属重要政令,皇帝每要徵取侍中的意见,以集思广益,并制中书省的越分行动。中枢官制从东汉以来变化到这般地步,“三省制”事实上已经存在,只待遇机加以调整而已。

　　隋文帝代周以后,就确立了内史省取旨、门下省审核、尚书省执行的三省分权制度(隋代避用“中”字,改中书省为内史省。废中书监,只存内史令。又改侍中为纳言,唐初又改从旧名)。以内史令、纳言和尚书令为宰相,间或以别的官加“参掌机事”名号,行宰相之职。

　　唐承隋制,也以三省长官为宰相,但因太宗曾当过尚书令,后来就空着它不再授人,而以尚书省的副长官——左右仆射为宰相。高宗以后,左右仆射渐渐不能参决大政,成了听令执行的官员,虽在玄宗时一度改称左右丞相,也只具空名而已。这是制度之一变。太宗时,中书令、侍中因为位分较高,常常用旁的官加上“参议朝政”“参预朝政”“参议得失”“参知政事”之类,作为实际上的宰相。自高宗以后,则以“同中书门下平章事”或“同中书门下三品”(中叶后改为二品)行宰相事,这是制度之再变。三省本是各有公署的,但后来各公署,除尚书省外,只是副首长以下办公的地方,至于成为宰相的侍中、中书令或同中书门下平章事等官,居常同在政事堂讨议国政。堂初设于门下省,后移于中书省,又称“中书门下”,表示它是联合组织。这两个不同性质机构的长官们既在一起办公,而正式长官——侍中、中书令又不常置,于是审核一层当无必要,这样,门下省的审查职责,实际就落到给事中的肩上了。这是制度的三变。三省制度经过这几次改变,中枢机构事实上只有一个混合体的中书门下,到了宋代遂简称为“中书”(三省名称在高宗、武后和玄宗时候曾有几度改变:尚书省称中台、文昌台;中书省称西台、凤阁、紫微;门下省称东台、鸾台、黄门)。

　　五代时期,在沿袭唐制之外,又有枢密院参与大政,首长称枢密使或知枢密院事。本来在唐代宗时就设置内枢密使,用宦官充任,掌承受章奏,很类似西汉中叶以前的尚书令。但在德宗以后,宦官抓到了兵权,内枢密使的职权就扩大了。朱梁时代改用士人,并改称崇政使。后唐又改称枢密使,但不用宦官。充当这个官的,大体都是皇帝的亲信,地位虽不及宰相之尊,权势则非常之大。所掌的初不限于军事,但到后周则渐渐不预民政,于是遂开宋代“中书、枢密对掌文武二柄”的先河。

　　宋代中枢官制的变化,不但确定中书、枢密的“二府”制,各“府”的组织较前期有所不同,而且中书也经过了几度更改。最初中书只有加同中书门下平章事(间有加同中书门下二品的)的宰相,太祖时又增加“参知政事”作为副相。初起宰相人数并不固定,少者一人,多者三人;参知政事也是如此。到神宗改官制,确定宰相二人,首相称“尚书左仆射兼门下侍郎”,次相称“尚书右仆射兼中书侍郎”。参知政事确定四人,名称改为门下侍郎、中书侍郎、尚书左丞、尚书右丞。徽宗时,改尚书左、右仆射为太宰、少宰,余无变动。南宋初年,又将尚书左、右仆射的名称恢复,而将其所兼的门下、中书侍郎一律改为同中书门下平章事,至中书、门下侍郎以及尚书左、右丞则仍改为参知政事。孝宗时又将尚书左、右仆射同中书门下平章事的名称改为左右丞相。从此到宋末没有再变。至于枢密院,除了枢密使、副使之外,又增置签署和同签署(英宗后改为“书”)枢密院事。有时以知枢密院事和同枢密院事来代替使和副使(上述各官,宋人习惯合称之为“宰执”,宰是宰相,执是执政,除了三二个宰相外,其余的参知政事和枢密院高官都是宰执)。拿旧制比较来看,宋代的枢密院很有点像秦代的太尉府。但秦代没有兵部,提不到侵权问题,宋则不然,枢密院号称“本兵”,它侵去兵部的权是很多的。

　　与宋前后并立的辽金和灭宋的元朝,其官制有此共同特点,就是对汉人的防闲和夹杂着奴隶社会甚至氏族时期的残余,而辽代尤为突出。它的中央官制分为南北两面,南面官仿照唐制是用以位置汉人的,但实际上并没有什么权,一切政柄都操在北面官手里。其中枢机构是北、南宰相府(这是第一次将“宰相”定为正式官名。而“南宰相”是属于北面官的系统,并不是南面官),作宰相的,不出皇族耶律氏和后族萧氏,而且权势也比宋的宰相为大。辽虽然也有北、南枢密院,但其职务分别类似宋的兵、户二部,和宋的枢密院不大相同。

　　金代官制多仿于宋而加以变通。中枢机构名称为尚书省,首长是尚书令,率以皇族和外戚充任。次为左右丞相,率以女真贵族充任。次为平章政事、次为左右丞,次为参知政事,汉人或有机会与于其选。至于枢密院则与宋制无大差别。

　　元代参照金制,但尚书省曾有几度置废。大政总汇于中书省,其首长为中书令。世祖以后不常置,置则率以皇储兼领。其次为右、左丞相(元以右为上),多以蒙古人充任;其次为平章政事、左右丞、参知政事,杂用蒙古、色目、汉人,但汉人至平章政事的极少。关于枢密院,制度虽与金、宋相似,可是为了防止泄漏军事机密,汉人是不许参与的。

　　明初本用元制,有中书左右丞相等官。洪武中废中书省,由皇帝直接处理国政,而指派翰林院等文翰机关选调几个官员掌草拟诏谕,加以殿阁大学士头衔,是为内阁之始。所以内阁实质上是皇帝的秘书处。但这时的学士仅只承旨办事,到成祖时,才简拔几个所喜欢的学士入直文渊阁,参预机务,和太祖时已不同了。不过这些学士们,官位并不高,权势还很小。仁宗以后,特别是到英宗初年,学士们多是四五朝元老,官位很高,而且皇帝幼小,他们权势和以往遂大不相同,俨然成为宰相。可是太祖曾有子孙不许设置丞相之诏,后人为了避免违制之罪,所以称大学士们为“辅臣”,首席的称为“元辅”或“首辅”。这些实质上的宰相,在弄权方面,比起从前的丞相反倒方便些,因为丞相向不直接草诏,而大学士却要“票拟批签”(票是纸片,票拟就是用一张纸拟旨)。这件事向由首辅执笔,因此明代中叶以后,抢作首辅的丑事,屡见不鲜。

　　清初有内秘书院、内弘文院、内国史院,后来仿明制改为内阁,其大学士职务也大率相同。表面上满、汉各半,实则汉大学士只是陪衬。而在有议政大臣时,即满大学士之权也不如明代之大。迨军机处成立后,内阁大学士更无多职任了。
　　军机处源于雍正年间的军机房,当时因为对西北用兵,设置本是专为处理军务的。到乾隆年间遂发展成军机处,派满汉大臣为军机大臣(资格轻的为军机处行走、学习行走等),几乎每天要见皇帝,有什么命令,直接用军机大臣名义发下,称为“廷寄”。而外边章奏也直达皇帝,不再经由内阁。于是内阁大学士们只做些例行公事。用东汉制度来比,军机处很似尚书台,而内阁大学士则有类位尊而不重的三公。这种办法一直沿袭到宣统三年,才告废止。那时为敷衍立宪运动,成立了所谓内阁,有总理大臣一人、协理大臣满汉各一人。但行之不到半年,武昌起义就爆发了。
　　总上所述,从秦至清的中枢机构,其变化大致可分为四个阶段:即由丞相、御史大夫制到三公制为一阶段;由三公失权,尚书台代起以及陆续出现中书、门下省为一阶段;由三省制的确立及其发展为一省制为一阶段;由一省制到内阁以及军机处的兴起为一阶段。这种制度的一变再变,里面都含有一个中心问题,那就是皇帝要抓权。至于清末的新内阁制,则又当别论了。
　　上面提过,中枢机构是发号施令的总部,号令都是用文字来表达的,自然要有草拟制诏的官,现在附带提一提。

　　秦及西汉,诏令大多通过丞相、御史大夫颁下,即由丞相属员拟好发出。御史大夫虽有秘书处长的职务,但所做的率属行政工作,如“受公卿奏事”之类,并不大管草诏的事,偶有下丞相、御史的制诏,并看不出有专官管理。到西汉中叶尚书台渐为政务总汇,草诏的事渐由尚书郎担任。三国曹魏则改属之秘书监、令。南北朝时又归于中书舍人(初称“通事舍人”),其制至唐中叶以前,无大改变。唐玄宗立翰林院,招集各色各样的人,如下棋的、绘画的……等等,作为政暇消闲之所,也找些诗文名家,假以学士之号,来谈论文艺,偶然叫他们代拟诏令,后遂发展为单独机构,名称“翰林学士院”,专掌重要诏令。其一般诏令,乃属之中书舍人。于是演成“内制”、“外制”之分(内制是翰林学士拟的,外制是中书舍人拟的)。这时的翰林学士院实际是皇帝的机要秘书处。五代到宋,一承唐制,只是宋代间或不命正官,以“知制诰”或“直舍人院”代替中书舍人,以“直学士院”或“翰林权直”代替翰林学士,辽南面官也有中书舍人、翰林学士,但职位远不如北面官“林牙”(契丹语译音)之亲重。金、元都没有中书舍人,文诰之事,金多归之翰林学士院,元则属之翰林国史院。明初袭元制,但直称翰林院,迨废中书省后,内阁大学士成为“票拟”谕旨的专官,翰林官的职务减轻很多。清初沿明制,但自军机处成立后,重要诏旨都归军机大臣或由大臣交给军机章京草拟颁发,内阁大学士只管些例行上谕而已,成为闲员了。

　　中央各部门
　　甲行政机构
　　秦的中央行政机构有十几个,重要者九,所以后来有“九卿”之称。第一称奉常,“掌宗庙礼仪”,是古代巫卜的综合体。第二称郎中令,“掌宫殿掖门户”,统辖侍卫皇帝的诸郎,等于侍从武长官。第三称卫尉,“掌宫门卫屯兵”,是禁卫军军长。第四称太仆,“掌舆马”,是皇帝车马的总管理员。第五称廷尉,“掌刑辟”,类似最高法院院长。第六称典客,“掌归义蛮夷”,是招待少数民族来朝的官吏。第七称宗正,“掌亲属”,是管理皇族(包括公主)事务的人员。第八称治粟内史,“掌谷货”,是租税赋税的总管理官。第九称少府,“掌山海池泽之税,以给供养”,是宫廷的总务处。后来发展成机要秘书处的尚书台,原来是少府的属官。除九卿外,还有掌京师治安的中尉、掌营建宫室的将作少府等列卿。总观秦的九卿,除了廷尉、治粟内史和典客外,其余六卿,职务多是属皇帝私人方面,很少及于国政的。

　　汉代沿秦制,惟名称多有更改。如奉常改太常,郎中令改光禄勋,典客改大鸿胪,治粟内史改大司农(一度称大农令),中尉改执金吾,将作少府改将作大匠。诸卿职务多有增减,尤其到东汉,少府所掌,部分归入大司农,组织大为缩小。而自尚书台发展后,卿的职务不但被夺,即地位也越来越差了。
　　尚书署发展成台后,事务增多,在汉成帝时,遂派尚书四人,分曹治事。东汉至南北朝,曹增到二十多,于是合并三、四个曹,成为一部,部或五或六,还没有定制。隋代仿周礼六官才定为吏、民、礼、兵、刑、工六部,部有四司。唐沿隋制,惟在高宗时为避太宗讳,改民部为户部。从此直到清末,六部制基本未变,司则间有增减。部的首长称尚书,副首长称侍郎,司的正副首领称郎中、员外郎。吏部掌官吏的铨叙和中下级官吏的选派,户部掌户口、租税的政令,礼部掌祠祀、礼仪、考试的政令,兵部掌军事和军器的政令,刑部掌司法行政,工部掌土木工程的政令。本来诸卿在秦汉时期是政务兼事务官,迨六部制立,他们只是事务官,一切须听部令,其职权之缩小,不问可知。
　　诸卿职权,不仅受了六部侵削,有的更是由于新的机构之设置而被分去。如光禄勋在秦汉本为重任,但到曹魏,皇帝侍从改归武卫将军等统率,它就成了冷署,渐变为大宴时安排宴席的衙门(从南北朝时改称光禄卿,明清时称光禄寺卿)。又如卫尉,在秦汉时,地位仅次于光禄勋,也是从曹魏时起,卫士属于武卫将军,它渐变为管理军用器物的机关。又如少府,在秦汉时是个繁剧之司,可是三国以后,其职务分别为殿中、门下省所夺,沦为管理织染之署(隋后改称少府监)。又如大司农,在东汉时它本分得少府一部分职权,迨南北朝时,新设的太府寺又把它从少府得来的职权抢了过去,成为司农管仓廪、太尉管金帛的制度。又如太仆,南北朝以后,皇帝的车驾,不在职掌之内了,但将养马之责担在肩上,却还不是闲曹。至如太常、廷尉(隋以后改称大理,到清末未变)、鸿胪、将作大匠,算是没有多大变动,而宗正从金元特别是明清两朝,改为宗人府,以亲郡王领其事,看来气势反倒巍峨了。

　　秦汉以及南北朝以来增置的诸卿,虽然间或有所并省(如东晋初和南宋初),但皆不久即恢复。到了明代,才裁减为六个,即太常、光禄、鸿胪、大理、太仆等寺卿(在南北朝以后,都加“卿”字,明清则称“寺卿”)和宗人府。其司农、太府归于户部,因此户部直接管理起仓库,以政务官而兼事务官了。清沿明制,二百六十年没有大的更改,但在光绪末年,因为实行新官制,除了大理寺升格为大理院外,其余的一律撤消名义,而将其职务分于各部(如太仆并入陆军部)。从此两千多年来的九卿制遂告结束。至于明清所习称的九卿,实际是拼凑的(即吏、户、礼、兵、刑、工六部,加上都察院、通政司、大理寺,所谓“六部都通大”的首长号为大九卿),与秦汉之制已不相同了。

　　清末新官制,实开端于咸丰十年(1860年)总理各国通商事务衙门的设立,它是办理对外交涉的机构。光绪二十七年(1901)以后,由于帝国主义的要求,改为外务部,并且列于各部之上。此后为了办理骗人的“新政”,陆续增设和改变几部,到宣统三年春,新内阁成立,共有外务、民政、度支、陆军、农工商、法、学、邮传和理藩九部,部有大臣、副大臣以代替旧日的尚书、侍郎。此外,还有海军衙门和军谘府(即参谋本部)。这种组织就是北洋政府国务院的蓝本。
　　以上所述是中央行政机构变化的情况。大体上可以说是诸卿制和六部制的转化。在诸卿制时期,设官分职多属于皇帝私人事务。这是封建社会初期的现象。到六部正式成立,其职掌则属国政,即诸卿所管的也多不是皇帝私人事务。这是封建社会成熟时期的现象。至于中央行政机构,自然不仅是诸卿六部,如国子监、秘书监等等,还有很多,但其重要性终不太大,不再详谈。

　　乙监察机构(附谏官)
　　提到监察制度,人们很容易联想到“铁面御史”。其实御史本是君王的机要秘书,战国时,秦赵渑池之会,双方各有御史记录当时所发生的事情,可为明证。但淳于髠对齐王问,说御史执法在场不敢放量饮酒,这个御史似乎已带有监察性质了。
　　秦始皇统一后,立御史大夫以副丞相,一方面掌天下文书,一方面掌监察,西汉沿袭其制。所以这时的御史大夫寺,还带有内廷秘书处的职务,不是单纯的监察机构。西汉末年,宰相变易名称,为三司制。御史大夫改为与原来职务毫无关系的大司空。其秘书处职务已由尚书台代替,至监察职务,则别立御史如,保留其原来的助手——御史中丞,以司其事。到这时,单纯的监察机构才算树立起来。此后由东汉以至南北朝,大体都相沿袭(东汉末,曹操为丞相,又恢复御史大夫,但在曹丕称帝后,又回到原来体制。又元魏时,御史中丞改称中尉)。至其组织,则秦时只有御史,汉改称侍御史,并偶置检校御史。御史既为监察之员,掌纠正官邪,号称“天子耳目”。魏晋以后,且许风闻言事,不必提出实在证据。御史虽为中央官,但在秦时即派出监郡,谓之监御史,简称为监。汉魏以后,御史派出巡视之制仍然存在。

　　隋世,因避讳关系改称御史中丞为御史大夫,并改检校御史为监察御史,专掌出外巡察。

　　唐代御史台也以御史大会为长,而将治书侍御史改为御史中丞为之副(改名也因避讳)。下分三院:一曰台院。侍御史属之,资历浅者称“侍御史内供奉”,其职务不但管内外监察,并且和门下省的给事中、中书省的中书省人,分值朝堂,受理冤讼,当时谓之“三司”。二曰殿院,殿中侍御史属之,资历浅者也加“内供奉”三字。其职务主要纠察朝会时失仪和随驾检举非违。三曰察院,监察御史属之,资历浅者称“监察御史里行”,并偶尔添设员外监察御史或试监察御史。其职务虽也掌内外监察,但以对外为主(武后时乱改官制,曾一度改御史台为肃政台,并分为左右)。

　　五代及宋大致沿袭唐制。惟宋则御史大夫向不除科,御史中丞成了实际上的台长,而“内供奉”也都废除,只“里行”之制,间或有之。

　　辽的南面官也有御史大夫等官,但实际无所事事。金元御史台都有大夫、中丞为之长贰,下有侍御史、治书侍御史、殿中侍御史和监察御史。已往的御史台,监察权及于全国,至元代则因有江南、陕西二行御史台,其中央的御史台,职掌所及就不是全国了。

　　明初曾仿元制,至洪武十五年,改御史台为都察院,以左右都御史、左右副都御史、左右佥都御史为之长贰。下依当时省区(正名为布政司),设十三道监察御史(明末定为十五道)。这些监察御史虽规定“察纠内外百司之官邪”,但以所冠道名为主。又常就其中选员带着原衔出外巡按或监察的。至于地方上有较重要的事故发生,则派“都”字号的带衔出发,所以《明史。职官志》将总督、巡抚都列于都察院系统之下,而不视为地方大吏。

　　清初沿明制,至乾隆十三年裁佥都御史,而右都御史和右副都御史又分别成为总督、巡抚的兼衔,而中央的只有左都御史、左副都御史执行职权。至监察御史,到清末有二十二道,这是因为省区增加的缘故。
　　以上是御史台发展的大概。下面再略述谏官制度以及“台谏”的合流。

　　谏官始于秦,称谏大夫,后改称谏议大夫,掌论议设谏。魏晋以后,又有散骑常侍,地位略高,也掌侍从规谏。北齐以散骑常侍、谏议大夫,皆属集书省,隋时并属门下省。

　　唐代有左、右二散骑常侍,分属门下、中书二省,但以官高,不常除授,故谏议大夫事实上成为头号谏官。此外又置左右补阙、左右拾遗,也分属门下、中书二省,资历轻者都加“内供奉”三字。

　　宋初承唐制,但改补阙为司谏,拾遗为正言。这些谏官们徒有其名,多领他职,不务正业。于是另置谏院,以知谏院、同知谏院掌谏议之事。到神宗元丰改革官制,才废谏院,正式以左右谏议大夫、左右司谏、左右正言分隶门下、中书二省,专供谏职。

　　辽仿唐制,南面官也有谏议大夫、补阙、拾遗等官,不过并没什么作用。金采宋辽之制,置谏院,有左右谏议大夫、左右司谏、左右补阙、左右拾遗等官。元不设谏官。

　　明初,曾置谏院,有谏议大夫、司谏、正言,但不久即废,而以给事中之官兼领监察谏职,于是从宋以来“台谏”职权混淆不清的现象,到此时逐初步合流了。

　　“台”指御史台,其对象为内外百官;“谏”指谏官,其对象为皇帝。台谏职权原本不同。但御史纠劾,有时不免夹杂谏诤的话,于是弹文类于谏草。谏官纳谏,牵涉到用人时,常常要列举其人的劣绩,因而谏疏近于弹章。这样,台谏职权就弄得混了。其现象在宋时已极显露,并曾几度下诏厘正,但终于没见大效。明太祖可能是鉴于这个症结,才索性把两职合而为一,以免互相纠缠罢?

　　给事中之民始于秦,是大夫、博士等加官,掌备顾问。汉代给事中有左右曹,分别审核尚书奏事。魏晋以至南北朝,才有专官,其职责则大致相似。唐代以给事中属门下省,专掌封驳(凡诏令下到门下省,给事中认为不相宜的,得说明理由,退驳回去)。宋沿唐制,无大改变。辽南面官门下省也有给事中,但备员而已,无何职责。金之给事中为内侍寄禄官,其职大异。元以给事中掌修起居注,也和古制不同。到明太祖废谏院以后,因而对于十三布政司有十三道监察御史去监察,而对吏户礼兵刑工六科的监察,不愿专属之都察院,于是将给事中分为吏户礼兵刑工六科,分别稽核六部事务(还分别附带监察六部以外的各机构),并付以“侍从规谏、补阙拾遗”的谏职。这种“一身而二任焉”的给事中,地位虽不高,但由于他们有矫正六部违失之权,所以权势很大。明代公私文书虽常以“科道”并称(科是各科给事中,道是各道监察御史),但道在中央,威风比之科则略逊一筹。清沿明制,但在明代,六科是独立的,至清世宗雍正元年,将六科隶于都察院,于是科道表面上成为一家。
以上是谏官制度以及台谏合流的发展概况。

　　按监察制度是我国政治制度史上一大特点。这个制度是统治阶级内部矛盾的一种表现,皇帝因为对百官不放心,怕他们营私舞弊,影响他的统治,才设置监察机构,专事纠弹,“以儆官邪”。但凡事有利即有弊,监察制度也是如此。作御史的不一定都是“铁面无私”,其中有意气用事的,有假公济私的,还有以“天子耳目之司”为权奸鹰犬的。如南宋初年,大卖国贼秦桧,看到某人不合己意,每示意给台官提出弹劾,就是一例。其实,即使“铁面无私”,所纠举的也未必都对。如宋神宗初年,才发表主张变法的王安石为参知政事,御史中丞吕诲就上章弹劾,连王安石的死对头司马光都感到惊讶。就作人来说,吕诲还可算作端直一流的,就是因为顽固,拼命反对王安石上台。幸亏宋神宗锐意改革,没有被这篇弹文所动摇,王安石才得展其抱负。假如碰到无定见的皇帝,恐怕“熙宁变法”未必能成为历史上的名辞了。不过,由于这个制度的存在,使官员们不敢放胆为非作歹,它对巩固统治上,并不能说没有起一定的作用。

　　地方机构
　　秦时地方机构是郡县二级。郡的行政长官为“守”;主军事的为“尉”;掌监察的为“监御史”,简称为“监”。这是中枢机构的缩影。其边郡或不设守,而以尉行守事。一郡辖若干县,大县的长官称“令”,小县的长官称“长”,各有尉掌治安工作。郡守及县令、长之下都有丞,类似办公室主任。惟郡丞秩位低于郡尉,而县丞地位则略高或等于县尉。

　　汉郡制沿于秦,只是后来将郡守改作太守,郡尉改作都尉。至于属国都尉,则在新发展的少数民族地方有之,具有半独立的地位。边郡多无丞而代以长史。东汉初,略有改变,各郡都尉均裁撤,军民两政,统归太守,在必要时,可临时增设都尉。汉代地方上层机构还有诸侯王国,简称为“国”。其时王国的境土很广(如齐王有七十余县),而体制多仿中央,有丞相以辅王,有内史掌行政,有中尉主军事,也有郎中令、太仆等相当于中央九卿的官。到文帝时,渐感觉到诸侯王们尾大不掉,便采取分封办法,即在一个王死后,就原来境土,将他的儿子都封为王,各据若干县,以杀其势。或借口某王犯法,轻者削掉几县,重者收走一郡。迨景帝时七国叛乱平后,这种政策更加紧推行,不但诸侯王的境土小了,失掉反抗中央的凭借,而且还减损其体制。如为避免与中央官名雷同,将王国的丞相改名为相;或留王国各官的原名,而将中央的官名改变,如将郎中令改为光禄勋之类。这时,诸侯王的“国土”已不过一郡的大小。后来又实行“推恩”之制,就是除了王的长子继承王位外,其余诸子,都封为侯,于是王的权力更小了。接着索性将王国的内史裁撤,而以相理行政。所以西汉中叶以后的公私文件,常见有“郡国守相”之辞。诸侯王,经过这几次改动,实际已是空有高位,毫无实权了。
　　汉代的县制虽多沿于秦,但也有变动。如列侯的食邑称“侯国”,长官称“相”;公主封地称“邑”,长官称“令”;有少数民族的地方称“道”,长官称“长”。至于丞、尉,不论县、邑、道、侯国,都是一样,只秩位高低不等。而大县的尉也不只一个,如曹操曾为洛阳北部尉,就是一例。

　　秦的郡监制度,汉初没有采用。惠帝时虽又派御史监郡,但多不称职,文帝时乃改由丞相派属员到各郡巡视。武帝时,汉兴已百年,土地渐渐集中,大地主在乡里既为非作歹,而郡国大吏也多不遵守法令。这种情形自然会引起人民的不满,因而影响到皇帝的统治。于是将全国划分为十几个大监察区,叫作州,又称为部,每州派一个刺史。“以六条问事,非条所问即不省”。第一条是“强宗豪右,田宅逾制,以强凌弱,以众暴寡”。这一条是制裁大地主的。第二条是“二千石不奉诏书,遵守典制,背公向私,旁诏守利,侵渔百姓,聚敛为奸”。第三条是“二千石不疑狱,风厉杀人,怒则任刑,喜则任赏,烦扰苛暴,剥截黎元,为百姓所疾,山崩石裂,妖祥讹言”。第四条是“二千石选署不平,苟阿所爱,蔽贤宠顽”。这三条是为制裁郡国守相(他们秩位都是二千石)之贪赃枉法,苛暴偏私的。第五条是“二千石子弟恃怙荣势,请托所监”。这一条是为制裁少爷们乱搞的。第六条是“二千石违公下比,阿附豪强,通行货赂,割损正令”。这一条是为制裁郡国守相和大地主勾结的。刺史秩仅六百石,地位并不高(六百石等于中级县令),但他所监的郡国守相,都秩二千石。为什么采取这以卑临高的办法呢?揆其用意,大概是因为他们入仕途年代较浅,世故不深,顾虑较少;而年纪又当壮盛,朝气犹存,敢于破除情面,放手去作。成帝时,改刺史为“牧”。哀帝初,又改归原制,不久复称为牧。东汉光武帝再改称刺史。此后直到东汉末年,因为干戈扰攘,因人而施,有的称牧,有的仍称刺史。但这时不论牧和刺史,都掌兵权,已不是单纯的监察官了。

　　从魏晋以至南北朝末年,地方行政的郡县制度,大体上无甚变动,只是县的长官一律称令,“国”的长官,后来改称内史,至于公国、侯国的长官则称相,到隋统一后才一律取消。至于称州牧者多是国都所在之地,外州则率称刺史。不过,因为这三百多年,基本上处于分崩状态之下,没有战事的年月很少,于是刺史多加上“使持节都督某某等州诸军事”或“持节监某州诸军事”或“假节督某州诸军事”的头衔,并加将军之号(太守也多加将军号),权势很大,至于不加将军的,当时称为“单车刺史”,大率都是庶族的人,高门甲第者是不屑于干的。

　　在东晋初,北方地主阶级纷纷南迁,为了保持封建集团,多聚居一处,并不改原来地方名称,如南州、南兰陵郡之类,于是出现了许多“侨置州郡”。后来为赏军功,又分置不少州郡,到北周末年,已有州二百一十,郡五百零八,其江南的陈室州郡,尚不包括在内。到隋初,将郡取消,只有州县两级。州的长官,除雍州称牧外,余均称刺史。又聚若干州为一军区,长官称总管。刺史,总管都加“使持节”。但此时之州刺史,实际等于从前的太守,而总管虽觖然冠以“使持节”,其威势也远非昔比。因为这样一变,州的僚佐,也酌采近制,与汉郡不同。炀帝时改官制,以郡代州,长官复称太守,并增通守以为之副,其余也略有更动。至于县,长官一律称令,其下增主簿一官。

　　唐初,改郡为州,玄宗天宝间,一度改州为郡,但不久又改郡为州。在称州的时候,长官是刺史,在称郡的时候,长官为太守,其职权和佐贰,没有什么大动,仅通守一官裁掉了。至于首都或陪都所在的州,率改为府,有尹和少尹等官。其军区总管,改称都督,僚属和州相仿佛。都督中有加“大”字者,例归亲王遥领,事务由长史代行。县级设官,和隋相同。惟唐代又恢复了对地方的监察制度,初行于太宗贞观八年(公元634年),派卿监分签字巡察各州,得罢免或升擢地方官吏,称为黜陟使。后又派员四出,号巡察使。高宗以后,根据全国所分的十道,每道派高级京官一人,有时称巡察使,有时称按察使,有时称探访处置使,名称变动频数,到改称观察使,才算大体固定下来。而这时节度使权力已很大了。

　　节度使本是临时差使,始于中宗时候,其职权类似晋以后的使持节都督某某等州诸军事。本来唐代虽有军区的都督,但只管一般军政,职任不重,所以才创出节度使这个官号来,而且并不设在内地。到安史之乱前夕,边郡已有十来个节度使,所节制的兵员,多的七八万,少的三五万。安禄山兼范阳、卢龙、河东三镇节度,手下的兵约二十万,而且都是精锐,所以敢于造反。迨这次叛乱结束后,河北、河东都授予安史部将,而内地也分置节度使以位置有功的官员,于是演成“藩镇之祸”,弄得中央号令有时“不出国门”。
　　节度使都带京官和御史大夫衔,又兼观察使以及营田、度支、外置等使,集军政、民政、财政和监察诸权于一身,简直是个土皇帝,其威风远远超过前朝的使持节都督。节度使有时置副手,称节度副使,其下属于幕僚的有行军司马、参谋、掌书记、判官、推官等等,属于军事的有都知兵马使、兵马都指挥使、都头等等,组织相当庞大。这些幕僚和军官,也是差使,都兼带检校京官衔(如杜甫就是以检校工部员外郎为剑南节度参谋)。节度也偶尔有大使,和大都督一样,由亲王遥领,而以副大使知节度事代行职权。在节度使之外,有的州或置之防御使,或置团练使,也都是差使,地位略高于刺史。从唐末以迄五代,刺史大率皆用武人,于是遂启宋代以刺史为武职虚衔之制。

　　五代和前后并立的十国,制度基本沿袭于唐,到宋代就大不同了,宋的地方行政也是两级,基层是县,设官与唐无大差异,但有时派京官为县的首长,称知某某县事,简称“知县”,体制比一般县令要高贵些。县之上,有州、府、军、监四级。自宋太祖行罢藩镇政策后,不但节度使逐渐成为空衔,就是防御使、团练使、刺史也不领本州之事,州政都派京官带原衔前去管理,称“知某州军州事”,简称知州。所谓“军”是指厢军(地方军队),所谓“州”是指民政。其僚属,属于军政方面的有掌书记、观察支使(只限节度州)、判官、推官(节度州判官,以京官充者称“签书判官听公事”);属于民政方面的,则沿唐制,有各曹参军。至于长史、司马,根本无所事事,多用以位置被贬谪的大臣。府本沿袭于唐,除京府外,其职权、组织与州并没有分别。军也始于唐,但那时的军只管一部分军队,不理民事。宋代于沿边或冲要地区设置好些军,其规模小的,例由知县兼军使;大的则派京官(武的居多)带原衔去管,称知某军,地位等于小州,有的也辖一两县。监多属矿区,小的由州府兼管,大的派京官带原衔称知某监,地位也等于小州。凡军监的僚佐都少于州府。州府的副手称通判,始于太祖。在这两级行政机构之外,又有监察区,叫作路。不过,在宋代中央集权深入的政策下,这种组织的职权既不同于汉代刺史,也不同于唐代的探访处置使或观察使了。

　　宋代每路有转运司,长官为转运使、副史、判官,一方面监察吏治,一方面收纳州、府、军、监所交纳的赋税,送至中央。又有提点刑狱司,长官为提点刑狱和同提点刑狱(由武官充任),掌稽考一路的司法案件。后来又增设提举常平司,长官称提举某路常平公事,专管常平仓或兼茶监专卖之事(微宗时一度设提举学事司,掌一路学校的政令,不久即罢)。以上都叫“监司”。又有“帅司”,长官称经略安抚使或安抚使,并兼驻泊兵马都部署(后改总管)或兵马都铃辖,例以当路所在知州或知府充任。这种帅司的辖境,有的和监司同,有的并不一样,如河北监司分东西两路,而帅司则分四路。帅司除军事外,也要受监司的稽查。

　　辽的地方行政基层之县,设官仿唐。京都所在之地称府,有尹、同知、少尹等官。州府僚佐,略似宋而较简。辽有五京,各有留守司,有留守、同知留守、副留守等,分别兼府尹、同知、少尹,总揽军民诸政,各为一个大行政区,权任很重。辽也有地方监察官,但不常置。至于转运使,则只管收纳租税,不足称为监司。

　　金代州县与辽制相似。府则有总管府、散府之别。总管府除本府民政外,兼掌所辖各地的军政,散府则只管民事。府官大致沿于辽,惟总管府则率以府尹、同知、少尹分别兼总管、同知总管、副总管。诸京也设留守等官兼府尹事,表面上与辽相同,但职权不似辽制之大。金转运使职同于辽,也够不上监司地位。因此曾一度以按察使兼转运使,以重其权。至于按察使,初本称提刑使,职务类似宋的提点刑狱,到章宗时才改为按察使。金末大乱,曾临时在外地设行尚书省,俾得便宜行事,其制到元代就成了比较固定的行中书省了。

　　元代府、州、县制和金相似,只是在州制上,废掉节度、防御、团练等使,大州一律称尹,小州称知州,而县令也改称尹。又因为防闲汉人、南人,无论总管府、散府以及州县,各置达鲁花赤一员,基本上以蒙古人充任。各级达鲁花赤的品秩虽分别与总管、府尹、州尹(或知州)、县尹相同,但权势是比较大的。在府州县之上有两种道:一种是掌军民之政的宣慰使司,有使、同知、副使等官。这种道并不普遍。另一种是掌稽查司法的肃政廉访司(初名提刑按察司),有使、副使、佥事等官。这种道几遍全国,分别受中央的御史台、江南行御史台和陕西行御史台的领导,完全是监察机构。在诸道之上为行中书省,体制类似中央的中书省,也有丞相、平章政事、左右丞、参知政事等官。元末,在北方,曾前后设立几个中书分省,那是为了军务紧急,便于行事,并非固定制度。

　　明代府、州、县的长官一律改称知府、知州、知县,惟京都所在的府尹之称仍其旧。其佐贰,府有同知、通判、推官,州有同知、判官(后简化为州同、州判),县有县丞、主簿,而无尉。府无总管府和散府之分,惟州则有直隶州和散州之别。“直隶”是直接归布政使司领导的,地位略高于府。散州则属于府。府及直隶州之上为道,道员例派布、按两司的僚佐领之。本来明初曾沿袭元的行中书省制,到洪武九年(1376)才改为承宣布政使司,简称布政司,长官有左右布政使,佐贰为参政、参议。制度虽然改了,但习俗上仍称为“省”。在一省中,除了负民政责任的布政司外,还有都指挥使司,和提刑按察使司,因此,在明代省级最高机构有都、布、按三司之称。都指挥使司长官称都指挥使,佐贰为同知、佥事,是掌卫所政令的。提刑按察使司简称按察司,长官称按察使,佐贰为副使、佥事,是掌司法事务的。布、按两司的佐贰,本与长官同在省城,后来将一省划为几个小监察区,名为道,有“守”、“巡”之分,大致由布政司参政、参议派出都为守道,由按察司副使、佥事派出者为巡道。此外又有些没有地盘的专职道员,如督粮道、提学道等等,不再详述。

　　除了小监察区外,又有以省为单位的大监察区,仿照汉代刺史制度,派监察御史前往稽查,号为“巡按某处监察御史”,简称巡按。这是差使,并非地方官员。不过巡按官阶较低,只能办理例行公事,遇有重要事件发生,每须派中央大员去办,于是有巡抚(有的称抚治)制度的树立。始于成祖永乐年间,初本为临时差使,到宣宗以后乃渐渐固定下来,且为便于执行职权,加上副都御史或佥都御史和兵部侍郎以及提督军务或赞理军务头衔。终明之世,巡抚始终不算正式地方官,前后变革既多,巡区也没有一定标准,有及于一省的,有不及一省的,有只辖几省边区的(如南赣巡抚江西南安、赣州,广东南雄、韶州,福建汀州,湖南郴州等六府州)。巡抚职权到后来渐大,但遇有军事问题发生,牵连到几省的,巡抚无能为,因而又有总督(有的称总理或总制)制度的产生,始于景帝景泰年间,初设于北边,嗣设于沿海和内地。其加卫以兵部尚书或侍郎为主,又因赋与监察权,另加都御史名号。自从有了都督,巡抚逐渐似总督的副手,而不设巡抚的地方,其职名率由总督兼领。

　　清代县级设官,无异于明,仅佐贰多所并省,州也有散州和直隶州之分,但明代散州多有属县,清则不然(乾隆以后)。府官后来裁掉推官,而同知、通判又多派出去“分防”(在府境内),逐渐渐形成一个行政单位,名之为“厅”。又在的特殊情形的地方(在要是少数民族聚居地),设州置县都不相宜,于是也成立一厅,派同知或通判为长官。厅也有散厅和直隶厅,后者与直隶州不同,它很少辖有属县。府以上的道依然保留。不过明代的道员是差使,本身没有品级,完全看他所带的是什么衔,如带布政司参政衔的道员是从三品,带按察司佥事的道员则是正五品,而清自乾隆以后,取消兼衔,道员一律定为正四品。这样,道员就不是差使而是实官了。至于省级高官,因为卫所制的废止,都指挥使司随之裁撤。布、按两司虽一仍旧贯,而布政使只留一员。布政使在明代本处于省长的地位,所以有“藩司”或“方伯”等等别称,但在清代乾隆以后,总督巡抚成为固定的“封疆大吏”,布政使遂失去行政上的独立性而类似民政财政两厅的厅长了。
　　清初曾沿袭明代监察御史巡按制度,康熙后乃不派遣。到总督巡抚最初也变动不常,到乾隆时才固定下来,大致合两三省设一总督,每省设一巡抚,其无巡抚省分,例由总督兼理。总督例加兵总尚书兼都察院右都御史卫,巡抚例加兵部侍郎兼都察院右副都御史和提督军务衔(总督、巡抚都是简称,后更简化为“督抚”,其全衔,总督是“总督某某等处地方军务”,巡抚是“巡抚某处地方”)。经过这样一变,总督巡抚遂成为正式地方官,而巡抚乃等于省长兼军区司令,总督成了大军区的总司令了。
　　清末改官制,道、府以下变动很小,省级则颇有增改,如按察使改为提法使,裁提督学政,设提学使,而东三省因地势重要,将旧日的旗营管制改为内地省制,总督且加钦差大臣头衔,以示隆重。
　　综上所述,二千余年来地方官制,郡县两级,名称上虽然有些更改,组织也不甚相同,但实质上变动并不算大。至于地方高级机构则不然,不仅名称、组织常有更动,就是实质上的变化也极大。
　　以上就是中国历代官制沿革的大致情况。